A szemünk előtt zsugorodott össze a magyar egyetemek szabadsága

  • A nemzetközi kutatások az elmúlt években mind a magyar egyetemi autonómia csökkenését jelezték. 
  • De mit jelent ez, mikor tekinthető egyáltalán autonómnak egy egyetem? És hogyan alakult ennek a szabadságnak a története az elmúlt 25 évben? Milyen szerep jut a kancellárokra, és miben különbözik ez nyugati kollégáik feladatától? 
  • Többek között ezekről a kérdésekről is beszélgettünk Polónyi István oktatáskutatóval. 

Az elmúlt hetekben a kormány mindent megtett azért, hogy a CEU-t ellehetetlenítő törvényt úgy állítsák be, mint amire a magyar egyetemek érdekében volt szükség, de a hazai tudományos élet szemmel láthatólag nem volt vevő erre a magyarázatra: tanszékek, dékánok, tanárok és MTA-tagok sora tiltakozott a felsőoktatási törvény módosítása ellen. 

Sőt, a törvény elfogadása óta egyre több szó esik a magyar felsőoktatás helyzetéről is: egyre gyakrabban tértek ki erre a tüntetéseken felszólalók és a magyar egyetemeken megtartott, a CEU mellett kiálló rendezvényeken is gyakran szóba került ez a kérdés. 

Nem véletlenül: alig találni olyan egyetemi szereplőket a kormány által közvetlenül kinevezettekén kívül, akik szerint alapvetően jó irányba mennének a dolgok a felsőoktatásban. 

Hátul állunk

Az egyetemek helyzetének egyik legelterjedtebb és elfogadottabb fokmérője az autonómia mértékének vizsgálata. Az, hogy az egyetemek mekkora szabadságot élveznek az állammal szemben, mennyire dönthetnek szabadon a működésüket illető kérdésekben. 

A legrangosabb európai felsőoktatási szervezet, az Európai Egyetemek Szövetsége (EUA) külön honlapot tart fenn arra, hogy 29 tagállamának egyetemi autonómiáját értékelje. Az egyetemi szabadságot négy nagyobb terület, a szervezeti, a gazdasági, a személyzeti és a tudományos autonómia felől vizsgálják, az egyes területeken pedig rangsort is állítanak a tagállamok között. 

A legfrissebb, 2016-os állapotokat tükröző ranglistájuk alapján a magyar egyetemeknek nincs sok okuk az örömre: gazdasági szabadság terén az utolsó előtti, 28. helyen állnak, szervezeti téren 23., személyzeti szempontból a 22., míg tudományos autonómia terén a 16. helyet foglalják el. (Érdemes már most kiemelni, hogy egyetlen terület értékelése alapján még nem feltétlen kapunk pontos képet egy állam egyetemi szabadságáról, sokkal inkább az összes szempontot egyben érdemes figyelembe venni. Hogy miért, erről még bőven lesz szó ebben a cikkben.)

Ahhoz, hogy megérthessük, hogyan keveredtek a magyar egyetemek több szempontból is az európai rangsorok végére, a téma egyik legismertebb hazai kutatóját, Polónyi Istvánt, a Debreceni Egyetem tanárát kérdeztük. 

Polónyi az elmúlt években több tanulmányt is publikált a hazai egyetemek autonómiájának alakulásáról. Ezekben az OECD indikátoraira támaszkodott: a világszervezet nyolc szempont mentén vizsgálja, hogy mennyire szabad egy ország felsőoktatásának a működése. Kutatásaiban a nyolc indikátort összevetette a rendszerváltás óta elfogadott felsőoktatási törvényeket kísérő változásokkal. Ennek eredménye látható az alábbi táblázatban:

A hazai felsőoktatás autonómiájának változása
Szempont 1994 1998 2002 2006 2010 2014
1. tulajdonlás RÉSZBEN IGEN NEM RÉSZBEN IGEN NEM NEM
2. kölcsönfelvétel NEM IGEN NEM IGEN NEM NEM
3. költségvetés szabad alakítása RÉSZBEN IGEN NEM, ill. nagyon kis részben NEM, ill. nagyon kis részben RÉSZBEN IGEN NEM NEM
4. struktúra és oktatási tartalom alakítása IGEN IGEN Struktúra RÉSZBEN IGEN, Oktatási tartalom IGEN Mindkettő RÉSZBEN IGEN
5. oktatói kar tagjainak felvétele IGEN IGEN, de a gazd. főig. kinevezése miniszteri hatáskör IGEN, de tanári kinevezéshez a MAB szükséges; a gazd. főig. kinevezése miniszteri hatáskör
6. fizetés alakítása (jogszabályi kereteken belül) IGEN IGEN IGEN IGEN IGEN, de a vezetők fizetését korlátozták IGEN
7. hallgatói létszám alakítása IGEN RÉSZBEN IGEN NEM NEM NEM
8. döntés tandíjakról IGEN RÉSZBEN IGEN (a költségtérítésről) NEM NEM
Forrás: Hegedűs Anita – Polónyi István: Az egyetemvezetés hazai útvesztői (81. o.)

A gazdasági szabadsággal kezdődik minden

A rendszerváltás után az autonómia gyakorlatilag az egyetemek ölébe hullott. 1989 előtt az illetékes minisztériumok és a pártirányítás közösen felügyelte az egyetemeket, azzal viszont, hogy a pártirányítás megszűnt, a minisztériumok pedig meggyengültek, az egyetemek nagyon erős autonómiát kaptak. 

Ezt az autonómiát az 1993-ban elfogadott felsőoktatási törvény meg is erősítette. Ebben a törvényben egy olyan egyetem képe fogalmazódott meg Polónyi elmondása szerint, ami ekkor Nyugat-Európán már valójában túlhaladottnak számított: a humboldti, nagy autonómiára épülő, de kis méretű egyetemek eszméje lebeghetett ekkor a törvényhozók szeme előtt, akik vélhetően a háború előtti egyetemek koncepciójához nyúltak vissza. 

Ami nem túlságosan meglepő: az államszocializmus évtizedei alatt kevés figyelem jutott arra, hogy a nyugati országok egyetemi működése közben gyökeresen átalakult. A felsőoktatás tömegesedésével párhuzamosan a legtöbb országban növekedett az állami befolyás mértéke, és mindenhol sokkal hangsúlyosabb lett a vállalkozói-gazdálkodói szemlélet, ami átalakította az egyetemek vezetési struktúráját is. 

Fotó: Lars Halbauer/dpa Picture-Alliance/AFP

Ehhez képest Magyarországon annyira erős autonómiával indultak az egyetemek a kilencvenes években, hogy törvényalkotási szinten komolyan felmerült az öntulajdonlás koncepciója is, azaz hogy az egyetemek közalapítványként működjenek, és saját tulajdonukban legyenek az ingatlanok meg az eszközök. Ezt a tervet végül a kilencvenes évek közepén beütő gazdasági problémák söpörték csak le az asztalról. 

A két másik OECD-s gazdasági indikátor, azaz a kölcsönfelvétel és a költségvetés szabad alakítása terén is fokozatos autonómiaszűkítés zajlott az elmúlt évtizedekben: míg a 2005-ben elfogadott felsőoktatási törvény ugyan feltételekkel, de lehetővé tette a hitelfelvételt, 2011-re ez teljesen megszűnt, és ugyanígy, a második Orbán-kormány lépései nyomán már egyre több minisztériumi engedély kell a költségvetésbeli átcsoportosításokhoz. 

Jönnek a kancellárok

A gazdasági autonómiának a végső döfést a 2014-ben bevezetett kancellári rendszer adta meg. Ezzel egy olyan, a miniszterelnök által kinevezett vezető került az egyetemek élére, aki minden stratégiai, vagyoni és humánpolitikai kérdésben döntési joggal bír. A rektoroknak megmaradtak a szűken vett oktatási, kutatási kérdések, de ott sem teljes a szabadság, hiszen az ilyen döntéseknek általában van gazdasági vetülete is, amihez ismét a kancellár jóváhagyása szükséges. 

„A kancellárrendszer egy létező problémára adott nagyon rossz válasz.”

– mondja a 2014-ben bevezetett rendszerről Polónyi István. 

Az igaz ugyan, hogy a XX. század végére a már említett okok, azaz a tömegessé vált felsőoktatás és az óriásira duzzadó költségvetésű intézmények megszületése miatt világszerte nőtt az állami szerepvállalás az egyetemek irányításában. De a fejlett országok többségében nagy figyelmet fordítottak arra, hogy ez ne menjen az egyetemek tudományos autonómiájának rovására. 

Hasonló folyamatok itthon is elindultak: a kilencvenes években a gazdasági főigazgatót a rektorok terjesztették fel, de a miniszter nevezte ki. A 2005-ös felsőoktatási törvény pedig megpróbálta nyugati mintára szétválasztani a gazdasági és az akadémiai vezetést, a szenátus mellett megjelent volna egy gazdasági kérdésekkel foglalkozó tanács is. Az eredeti tervek még arról szóltak, hogy mindkét testület külön vezetőt kap, de ezt végül Magyar Bálint oktatási miniszter nem tudta a rektorokkal elfogadtatni, így végül a törvényben mindkettőnek a rektor lett volna a vezetője. 

De ebből sem lett végül semmi: Mádl Ferenc köztársasági elnök nem írta alá a törvényt, mivel szerinte a külső tagok beemelése a gazdasági tanácsba sértette volna az egyetemek alkotmányban biztosított autonómiáját. Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek adott igazat, így végül a módosítások után a gazdasági tanácsból a stratégiai döntésekben javaslattevő szerv lett csupán. 

Polónyi elmondása szerint az Ab döntését leginkább az egyetemi konzervativizmus felől lehet magyarázni: a testület tagjai egy kivételével mind egyetemi tanárok voltak, akik az egyetemi autonómia megsértésének kísérletét láttak annak a működési modellnek a bevezetésében, ami a világ számos országában ekkor már működött. Ha viszont már 2005-ben is a jelenleg hatályos alaptörvény lett volna hatályos, Magyar Bálinték módosításai átmentek volna az Alkotmánybíróságon. 

A 2005-ben hatályos alkotmány ugyanis még arról rendelkezett, hogy 

„a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát”.

Addig az Alaptörvény már így fogalmaz:

„a felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. Az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli”.

A különbség elég látványos: a fideszes kétharmaddal elfogadott alaptörvény már világosan kimondja, hogy az egyetemek gazdálkodása a törvényi keretek között történhet szabadon. 

A kancellárok kinevezését megelőzte egy másik radikális fideszes kísérlet a felsőoktatás átalakítására. 2011-ben fogadták el a törvényt, ami alapjaiban változtatta meg a rektorok kinevezését. Korábban ez úgy nézett ki, hogy pályázatot hirdettek, a jelentkezők közül az egyetem szenátusa döntött, majd a kiválasztott személy nevét terjesztették fel a miniszternek kinevezésre. 

A 2011-es törvény viszont úgy rendelkezett, hogy minden pályázót fel kell terjeszteni a miniszter elé, akinek nem kötelező figyelembe vennie a szenátus értékelését. Balog Zoltán így is tett, több alkalommal is megváltoztatta a felsőoktatási intézmények szenátusának rektorválasztási döntését.  

Ez a miniszteri vétó csak pár évet élt, a kancellári rendszer 2014-es bevezetésével megszüntették. De Polónyi elmondása szerint így is hatással volt a felsőoktatás világára: van olyan egyetem, ahol az a rektorjelölt, akit korábban a szenátus támogatott, de Balog Zoltán nem, a legutóbbi választáson már inkább el sem indult. 

A kancellárok újkeletű hatalma pedig óriási autonómiakorlátozást jelent, és ehhez képest hoztak további szigorítást a 2015-ben bevezetett konzisztóriumok, azaz azok az egyetértési joggal bíró tanácsadó-testületek, melyeknek főleg a stratégiai és vagyonpolitikai döntéseknél van szerepük. Polónyi szerint a konzisztóriumokra azért lehetett szükség, mert hiába a kormány által kinevezett kancellárok, hiába hívja őket rendszeresen eligazításra Palkovics László államtitkár, ezek az emberek mégiscsak ott élnek az egyetemeken, nem lehetett elérni, hogy az egyetem érdekeitől teljesen függetlenedjenek. 

Igaz ugyan, hogy kancellárrendszer máshol is működik a világban, de olyan a fejlett országokból nem ismerni, hogy a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezzen ki valakit erre a posztra. Olyan modellekről tudni, hogy az egyetemek javasolnak valakit, akit aztán a fenntartó jóváhagyhat.   

A tananyag és a tanárok

Az egyetemi autonómia egy következő nagy csoportja a képzési kérdésekre vonatkozik: mennyire dönt arról egy egyetem, hogy mit tanít, hogyan taníthat. 

Ezen a területen a kétezres évek elejéig élveztek teljes szabadságot az egyetemet, a kétszintű rendszer bevezetésével párhuzamosan jelent meg, hogy egyre jobban elkezdett hasonlítani az egyetemek tananyagai, az akkreditációs bizottság már eleve azt nézi, mennyire tér el egyik egyetem képzése a másikétól. 

Arról, hogy hol tart ma ez a folyamat, Polónyi egy saját példát hoz: kollégáial épp indítani akarnak egy mesterszakot. Ez jelenleg úgy néz ki, hogy be kell nyújtani egy kérelmet a miniszterhez, amiben leírják, hogy tudományosan miért megalapozott az igényük és miért lenne fontos egy ilyen képzés. Ha a minisztérium jóváhagyja, akkor fordulhatnak az Oktatási Hivatalhoz, itt már referenciákat is kell csatolniuk, hogy lennének hallgatók, akiket ez a szak érdekelne. Ha ez is rendben van, akkor mehetnek a képzési tervükkel az akkreditációs bizottsághoz. 

„Nagyon óvatosan se lehetne azt mondani, hogy ez autonómia.”

– mondja minderről Polónyi István. 

Szintén fontos autonómiaterület, hogy kik tanítanak egy egyetemen, mennyire dönthet szabadon az egyetem vezetése arról, hogy kik dolgozzanak az intézményben. Ezen a területen megmaradt az autonómia, de azon a határon belül, hogy az anyagi korlátok erősen hatnak, hiszen hiába néz ki új kollégát egy tanszék vezetője, a végső szó a költségvetést ellenőrző kancellár kezében van. 

Magyarországon jogilag szabályozva van, hogy ki lehet egyetemi tanár, milyen feltételei vannak az előrejutásnak. Ez számos országban hasonlóan működik, ahol pedig nem a törvények rögzítik, ott erős szokásjog él. Az elmúlt évekből látni viszont példát, hogy a kormány hajlamos kedve szerint felmentéseket adni a kritériumok alól, ilyen volt Mocsai Lajos és Eperjes Károly esete is: Eperjes egyetemi tanárrá minősítését például hiába nem támogatta a Magyar Akkreditációs bizottság, Balog Zoltán végül mégis kinevezte. 

Polónyi szerint arról amúgy lehet értelmes vitát folytatni, hogy kell-e ilyen akkreditációs bizottság az egyetemi tanári fokozatok megítéléséhez. Kornai János ír arról részletesen önéletrajzában, hogyan nevezik ki az amerikai egyetemeken a professzorokat: az egyetemeknek van egy bizottsága, felkért tagokkal és szakértőkkel, akik döntenek. Európában viszont jellemző az állami jóváhagyás: az egyetemek maguk jelölik a tanárjelölteket, a fenntartó állam pedig jóváhagyja azt. Ez Polónyi elmondása szerint nagyjából jól működik Magyarországon, de az az irány aggasztó, hogy a miniszter felülről belenyúl a rendszerbe. 

Felvételik, hallgatók

Egy újabb kiemelt autonómiaterület, hogy egy egyetemnek mennyire van beleszólása abba, hogy kit vehet fel hallgatónak, illetve hogy dönthetnek-e arról, hogy kinek és mekkora összeget kell fizetnie a képzésért. 

A kilencvenes évek közepéig az egyetemeknek teljes szabadsága volt abban, hogy eldöntsék, mekkora létszámmal indítanak szakokat és oda kiket vesznek fel. Fontos változás volt, hogy 1996-ban kettéválasztották az államilag finanszírozott és a költségtérítéses szakokat: innentől az állam határozta meg, hogy hány diák oktatását finanszírozzák, és ennek elosztását is a kormányzat döntötte el. 

Fotó: Arpad Kurucz/Anadolu Agency

2001 után pedig jött a központi felvételi, amivel elveszett a joga az egyetemeknek, hogy megválasszák, kit vegyenek fel. Arról komoly társadalompolitikai viták folynak, hogy ez mennyire igazságos rendszer: az biztos, hogy így a legtöbb pontot hozó, legjobban felkészült diákok juthatnak be az egyetemre, a protekciónak nem jut terep. Ugyanakkor a központosításnak megvan az ára is: ebben a rendszerben a tehetősebb családok gyerekei jelentős előnnyel indulnak, hiszen az ő szüleik tudták megfizetni a pluszpontokhoz szükséges nyelvórákat és különórákat. 

Az államnak pedig Polónyi szerint csak rosszabb eszközei vannak, hogy ezt a hatást tompítsák, mintha különféle ösztönzőkkel az egyetemekre bíznák ugyanezt: a hátrányos helyzetért járó pluszpontok rendszerét például egyáltalán nem tartja egy hatásos módszernek, de az is igaz, hogy az egyetemek önmagukban keveset tudnak tenni a társadalmi mobilitás előmozdításáért, ha nincs olyan közoktatás, ami már ebbe az irányba hatna. 

Forráskivonás nélkül nem lett volna eladósodás sem

A kormányzati szereplők leggyakrabban azzal érveltek a kancellárrendszer bevezetése mellett, hogy az egyetemek eladósodtak, és a felelőtlen, inkompetens gazdálkodással szemben szakembert kell kinevezni, hogy rendbe szedje a dolgokat. 

Az eladósodás ugyan tény volt, és arról is írtunk már, hogy az egyetemek többsége valóban sok szempontból felkészületlen volt a világszerte megváltozott felsőoktatási trendekkel szemben. De a kancellárrendszert nem lehet megérteni anélkül, hogy ne vennénk figyelembe azokat a forráskivonásokat, amiket a Fidesz-kormányok vittek véghez.

Az egész történet nem forráskivonásként indult: a Fidesz alapjaiban akarta átalakítani a felsőoktatás finanszírozását. Orbán Viktor 2012-ben, a Magyar Rektori Konferencia tagjai előtt mondta el, hogy önfenntartó felsőoktatásra van szükség. Ennek kulcsa a diákhitel-rendszer kiterjesztése lett volna. Az ötlet nem a Fidesz sajátja volt, egy brit oktatásközgazdász, Nicholas Barr koncepcióját vették át, aminek a lényege, hogy a hallgatók igen jelentős szerepet vállalnak saját tanulmányaik finanszírozásában. A kormány kivett volna a felsőoktatás finanszírozásából egy nagyobb összeget, nagyjából 250 milliárd forintot, és onnantól csak egy nagyon szűk csoport nem fizetett volna tandíjat, mindenki más igen, de az erre létrehozott Diákhitel II segítségével fel lehet venni kedvező kamatú hitelt. 

A koncepció mögött meghúzódó elv, hogy mivel a diplomával rendelkezők várhatóan magasabb fizetésű álláshoz juthatnak majd hozzá, befektetésként tekinthetnek a saját költségeiknek a fizetésére. Valamint hogy lesznek cégek, akik átvállalják majd a számukra szükséges mennyiségű diák képzésének költségét, ahogy a közszolgák képzését meg az állam állja majd. 

Ugyan az ötlet mögött valóban húzódott egy Polónyi szerint nagyjából végiggondolt közgazdasági koncepció, de azzal már nem tudott mit kezdeni a kormány, hogy ez a tandíj bevezetésével lett volna egyenértékű. Hallgatói tüntetések indultak, a kormány pedig visszavonulót fújt. Viszont nem minden fronton: bár az új finanszírozási modell nem valósult meg, de a kormány kivont 100 milliárd forintot a felsőoktatásból. 

Ez pedig egyenesen vezetett az eladósodás drasztikus megugrásához, hiszen ez a felsőoktatás összköltségvetésének negyede volt. Polónyi elmondása szerint 2014 óta a kivont források egy részét elkezdte visszacsöpögtetni az állam, de a probléma az, hogy nem közvetlenül az intézményeknek: támogató alapokat hoztak létre, ezeknek a kezelése azonban kézzel történik, nem átlátható elvek alapján. 

A szabadság érték 

A nemzetközi összevetésekből az is kiderül, hogy nincs egyetlen tökéletes modell az egyetemek működtetésére: a fejlett országok más-más válaszokkal álltak elő arra a kérdésre, hogy mitől működhet sikeresen egy egyetem, jellemzően a történelmi hagyományok és a gazdasági-társadalmi elvárások közösen formálták a kialakult modelleket. 

De a közös ezekben a válaszokban, hogy olyan megoldásokat kerestek, melyekben a tudományos autonómiát a gazdasági autonómiával összeférhetővé tették. A nemzetközi példákból azt látni, hogy ahogy nőtt az egyetemek mérete és költségvetése , úgy alakultak ki párhuzamosan ezek a gazdasági testületek, melyek sokszor menedzsmentfeladatokat is ellátnak. 

Ennek a rendszernek az a lényege, hogy a gazdálkodással foglalkozó testületben is az egyetem által kiválasztott emberek üljenek, és a két fél között szoros lehessen az együttműködés, közösen találják ki, hogyan lehet az egyetemet sikeresebbé tenni. A legnagyobb egyetemek honlapján meg lehet találni, hogy kik ülnek ebben a testületben, meg lehet nézni az életrajzukat. Döntően az üzleti szektorból érkeznek, gyakori, hogy korábban ez egyetem hallgatói voltak.  

De a tudományos, kutatói szabadság feltétlen tiszteletben tartása még e gazdasági bizottságok számára is egyértelmű cél: az európai egyetemek világában a tudományos autonómia az egyetemi brand része, ennek segítségével csábíthatnak magukhoz külföldi diákokat, neves oktatókat, indulhatnak kutatási pénzekért. Olyan érték ez, amit nem szívesen tennének kockára. 

Népszerű
Uralkodj magadon!
Új kommentelési szabályok vannak 2016. január 21-től. Itt olvashatod el, hogy mik azok, és itt azt, hogy miért vezettük be őket.
;