Két mechanizmusról szóló dokumentum beszélget. Az egyik azt mondja, hogy

• "A jogállamiság elveinek aláásása komolyan sérti az Unió pénzügyi érdekeit, különösen ha a kialakult helyzet az állami hatóságokat és az igazságszolgáltatás megfelelő működését akadályozza."

Mire visszaszól a másik:

• "A szabályozás nem vonatkozik általános tökéletlenségekre."

Erre mondja az egyik:

• "A vonatkozó intézkedéseket az általános hiányosságok megléte, és a jogállamiság elveinek megsértése esetén kell meghozni, illetve meg kell kezdeni az elfogadásukhoz szükséges eljárást."

Amire mondja a másik:

• "Egyedül annak megállapítása, hogy a jogállamiság sérült, nem elégséges a mechanizmus alkalmazásához."

A fenti társalgás nem egy túlbonyolított vicc egy jogászbál ügyefogyott műsorvezetőjétől, hanem idézetek két, egymással párhuzamosan elfogadott EU-s dokumentumból. Az "egyik" mondatai abból a szabályozásból valók, amely a jogállamisági mechanizmus működését határozzák meg. A "másik" mondatai pedig abból a nyilatkozatból, amit az Európai Tanács fogadott el csütörtök este, hogy értelmezze, hogy a szabályozást hogyan kell alkalmazni.

Az "egyik" arra biztatja a jogalkalmazót, hogy bátran értelmezze tágan a jogállamiságot, ha használni akarja a kezébe adott eszközt, és büntessen általános, elveket érintő problémákat tapasztalva is, mert az EU pénzét ezek is fenyegetik. A "másik" viszont arra inti a jogalkalmazót, hogy ne merje általánosságban vizsgálni a jogállamiságot, mert a szankció nem erre való.

A két dokumentum szellemisége közötti éles különbségeket hosszan lehetne még sorolni. Például a határozat hosszan sorolja, hogy milyen nemzetközi intézmények jelentéseit érdemes használni, amikor egy tagállam jogállamisági helyzetét vizsgálja a jogalkalmazó. A tanácsi nyilatkozat meg kategorikusan utasít, hogy ha használ is külsős tanulmányokat, azt csak akkor teheti, ha előbb levezeti, hogy az ottani megállapítások hogyan veszélyeztetik az EU pénzét.

Mindkét szöveg abból indul ki, hogy a mechanizmussal akkor lehet büntetni, ha az EU pénze veszélybe kerül egy tagállamban. Ám az "egyik" e veszély észlelésének keretét tágítja, a "másik" pedig szűkíti.

Mindkét szöveg napokon belül hatályos lesz, mindkettő egyszerre érvényes, és mindkettőt egyszerre kell majd figyelembe vennie az Európai Bizottságnak, vagyis esetünkben a jogalkalmazónak.

Hogy egy kicsit még bonyolultabb legyen a dolog, a Bizottságnak írnia kell egy harmadik szöveget is arról, hogyan alkalmazza majd a határozatot, de ezzel a munkával még meg kell várnia, hogy az EU bírósága megvizsgálja az egész joganyagot, és kimondja róla, hogy megfelel-e az EU alapszerződésének. Ha lesz bírósági ítélet, és kész lesz a Bizottság harmadik szövege is, akkortól működhet egy új eszköz az EU-s intézmények kezében, amivel szankcionálhatják a közös pénzt csalárd módon költő államokat.

Hát ez lett a megoldása annak a három hétig tartó őrületnek, amiben a lengyel és a magyar kormány nekiment a határozatnak, olyan erővel, hogy 1800 milliárd euró elköltésének befagyasztásával fenyegetett, azaz az EU januártól hatályos költségvetésének megvétózásával.

Az igazi kérdés

Két hete ezt írtuk erről az egész vitáról: "Röviden arról van szó, hogy az EU-nak el kell-e viselnie, ha tagállamaiban egy rendszerváltással felérő új politikai struktúra épül. Egy olyan, amelyik nem a parlamenti váltógazdaságon alapszik, hanem inkább hasonlít a két világháború közötti közép-európai struktúrákra, ahol a hatalmi ágak nem válnak élesen el egymástól, a kormánypárt nem leváltható, és a politika az élet sokkal több részletét meghatározza, mint a liberális demokráciákban megszokott. Amelyben a sajtó nagy része, a bíróságok, a hatóságok, a hivatalok mind közvetlenül a kormánypárt befolyása alatt működnek, és a gazdasági élet főszereplőinek hűséget kell fogadniuk a politika irányítóinak."

Ez igen régi problémája az EU-nak, Navracsics Tibor volt EU-biztos nemrégiben elég részletesen összefoglalta a történetét egy Indexre írt publicisztikájában. Sok mindennel próbálkoztak már az EU-ban azok, akik szerint muszáj lenne megregulázni a demokráciát leépítő tagállamok kormányait, vagy legalább nem kéne eurómilliárdokkal támogatni őket.

Érett a nagy ütközés

E próbálkozások egyik fontos állomása volt, hogy 2018-ra elkészített egy "jogállamisági mechanizmusnak" nevezett tervezetet az Európai Bizottság, ami alapján be lehetne fagyasztani a renitens kormányok brüsszeli támogatását. Az Európai Parlamentnek tetszett a javaslat. A tagállamok kormányait tömörítő Európai Tanács azonban nagyon félt tőle. Két évig napirendre se vették, feküdt a döglött akták között, passzolgatták egymásnak a soros elnökséget betöltő kormányok, mert lehetett tudni, hogy baj lesz belőle. Egy olyan vitát nyitna meg ugyanis, ami az EU alapvető működéséről szólna, mert egy kvázi alkotmánybírósággá válnának a közös intézmények.

Az irány logikusan következne az EU-s integráció alakulásából, hiszen a 2008-as nagy pénzügyi válság után már felállítottak egy hasonló ítélőszéket az eurót használó országok költségvetési törvényeinek közös ellenőrzésére, szankciók lehetőségével. (Az más kérdés, hogy sose büntettek meg senkit a rendszer felállítása óta.)

Ugyanakkor a költségvetési politika hiába értelmezhető sokféleképpen, de legalább számokkal mérhető: a hiány, az adósság mértéke elég jól meghatározható, és így számon is kérhető. Hogy egy politikai rendszer mennyire demokratikus, azt számokkal már nem lehet kifejezni. Ahol pedig nincsenek számok, ott parttalan viták kezdődnek.

A mechanizmus támogatói azt állították, hogy van az a szint, aminek észlelésekor ki lehet mondani, hogy egy ország politikai rendszere már nem felel meg az EU-s elvárásoknak. Ott vannak például a felvételi követelmények, amelyeket a csatlakozó országoknak teljesíteniük kell. Logikusnak hangzott az érvelésük, hogy ha egy ország már bent van, akkor is meg kell felelnie e követelményeknek, és ahogy a csatlakozásra várókat meg lehetett vizsgálni, és elvárásokat lehetett állítani velük szemben, úgy vizsgálni kellene a már bent lévőket is, és elvárni tőlük is a teljesítést.

Az Európai Parlament annyira osztotta ezt az elképzelést, hogy határozatot hozott arról, hogy amíg a bizottság 2018-as javaslatát nem fogadja el a Tanács, addig ők nem szavazzák meg a következő költségvetést. A Tanácsban lévő kormányok többségének is megtetszett az ötlet, különösen az EU-ba sok pénzt befizetőknek. Hiszen egyre inkább belpolitikai téma lett náluk, hogy minek finanszíroznak diktatúrát kiépítő keleti nagyurakat, akik egyébként sértegetik őket, leszólják az általuk képviselt világnézetet, és a legradikálisabb ellenzéküket biztatják gyűlöletkeltő kampányokra.

Akik pedig megtámadva érezték magukat az új mechanizmus bevezetésétől, azok meg előre szóltak, ha elfogadnak valami ilyesmi szabályt, akkor ők vétózzák meg a következő költségvetést. Ezt a fenyegetést Orbán Viktor már 2018 nyarán közölte a kollégáival.

így jutottunk el a 2020 júliusi EU-csúcsig, ahol a járvány miatt hirtelen nagyon fontos lett a költségvetés fő számainak elfogadása. A költségvetésbe beleraktak ugyanis egy óriási mentőalapot, amire a Bizottság nevében a tagállamok hitelt akartak felvenni, hogy a 20-as évek ne induljanak olyan nyomorúságosan, mint ahogy az akkor kinézett - és ahogy a csomag csütörtöki elfogadása nélkül kinézne most is.

A túlélés záloga lett a felturbózott költségvetés, úgyhogy a nyári csúcson igyekeztek a kormányok félig a szőnyeg alá söpörni a mechanizmus ügyét, hogy a lényeggel haladni lehessen. Megállapodtak abban, hogy valamilyen mechanizmus lesz, az vigyáz majd elvi szinten a jogállamiság érvényesülésére, de a fő célja az EU közös pénzének a védelme lesz. Ezt a magyar és a lengyel miniszterelnök is elfogadta.

Azóta nem az volt a kérdés, hogy lesz-e ilyen mechanizmus, hanem az, hogy milyen lesz, és mikor lesz. Ebben a félévben a német kormány vezeti a Tanács munkáját, úgyhogy Berlinben nekikezdtek a 2018-as bizottsági javaslat átdolgozásához. Nyár végére készítettek is egy határozat-tervezetet, ami alapvetően arról szólt, hogy ha egy országban elsikkasztják az EU-s támogatásokat, akkor elindulhat egy bonyolult, viszonylag nehézkes eljárás a tagállam pénzének elvonására.

Amikor a tervezet az Európai Parlamenthez került, akkor a képviselők nagy többségét összefogó négy mérsékelt frakció egyszerre és határozottan azt mondta, hogy ezt nem fogadhatjuk el, mert ez semmi. Utólag több kormány is - leghangsúlyosabban a holland - mondta azt, hogy teljesen egyetértettek a Parlamenttel, de jobbnak látták, ha ők viszik végig a küzdelmet, ne a Tanácsban induljon hisztérikus vita róla.

A Tanácsot képviselő német diplomaták és a Parlament delegációja elkezdték módosítgatni a szöveget. Az alapelvhez, miszerint a mechanizmus az EU pénzét védi, nem nyúlhattak. De a szöveget így is jelentősen átdolgozták, és 14 oldalon keresztül példákkal, általános megállapításokkal, összefüggések megvilágításával olyanra formálták, hogy minél tágabb perspektívából lehessen vizsgálat alá venni a tagállamokat, amikor szankciók kivetéséről kezdődik a vita. Több héten át tartó egyeztetés után lett kész a szöveg.

Amikor Orbán Viktor meglátta, levelet írt Angela Merkelnek és más uniós vezetőknek, hogy ez több a soknál, és ha ez a szöveg jelentősen nem változik, akkor megvétózza az EU költségvetését. Néhány nap múlva hasonló levelet kaptak a címzettek a lengyel miniszterelnöktől is.

A német elnökség jelezte, hogy a Parlamentnél nem tudnak több engedményt kijárni, úgyhogy próbaszavazásra bocsátották a kialkudott határozatot. Huszonöt ország támogatta, kettő (a magyar és a lengyel) nem. A határozathoz szükséges többség megvolt, de az ülésen a két nemmel szavazó ország nagykövete bejelentette, hogy nemmel szavaznak majd a költségvetésre is, ha ez így marad, és ott már minden országnak vétójoga van.

Bedurvultak

így kezdődött november közepén az az ádáz politikai vita, amelyben számos nyugati politikus felelőtlennek, az EU sírásóinak nevezte a magyar és lengyel miniszterelnököket, és arra figyelmeztették őket, hogy ha így félnek a jogállamiság számonkérhetőségétől, akkor ezzel lényegében elismerik, hogy megsértik az EU alapelveit.

A magyar és a lengyel oldal kétféle érveléssel reagált: az egyik szerint ők csak az EU-t féltik egy gumi-jogszabálytól, ahol nem mérhető dolgokat esetleg politikai megfontolásból kényszeríthetnek egymásra a tagállamok, és éppen a nyugodt, konszenzusos európai működés jövőjét féltik, nem is maguk miatt aggódnak. Ezzel párhuzamosan a saját választóiknak ennél jóval durvább stílusban magyarázták el, hogy miért érdemes nemet mondani akár a költségvetésből járó pénzre is, annyira durva dolgokat akarnak a nyugatiak tőlük. A magyar kormány azt adta elő, hogy a mechanizmus valójában a homoszexuálisok jogainak kiterjesztéséről, illetve migránsok betelepítéséről szól. A lengyelek német gyarmatosítással, és szintén a homoszexuálisokkal riogattak.

És miközben élet-halál harcnak állították be a viszályt, és ragaszkodtak a vétójukhoz, a háttérben keményen dolgozott a magyar kormány azon, hogy mire költi majd el a költségvetésből ide járó milliárdokat.

A vitában a magyarok és a lengyelek olyan dolgokat tulajdonítottak a mechanizmusnak, amelyek csak hatalmas fantáziával, erős képzettársításokkal olvashatók ki a határozatból. Ez nem csak a saját szavazóik győzködése miatt lehetett fontos, hanem alkalmat adott arra is, hogy könnyű legyen a túloldalnak megígérnie, hogy ilyen dolgokat biztosan nem kényszerítenek rájuk a mechanizmussal, és így lett némi mozgástér a kompromisszum felé.

A megoldás formai szempontból éppen ilyesmi lett: kaptak a magyarok és a lengyelek 3 és fél oldal ígéretet arról, hogy mikre nem lehet majd használni a mechanizmust, illetve egyelőre nem is lesz mechanizmus. Cserébe feloldották a vétót.

Nincs ez pontosan tisztázva még

A csütörtök esti nyilatkozatok alapján mindenki győztesnek érzi magát, a mechanizmushoz ragaszkodó politikusok, illetve Orbán és Morawiecki is.

Az EP-vel kialkudott szöveghez nem nyúltak hozzá, abból hamarosan EU-s törvény lesz, és ezt teljes diadalként értelmezik a brüsszeli parlamentben és sok kormányban is. A magyarok és a lengyelek közben azt állítják, hogy a tanácsi ígéretekkel minden veszélyes részt érvénytelenítettek a határozatból, és ami maradt, azt sem lehet egyelőre alkalmazni. A legfontosabb pedig ez utóbbi.

A kérdést lényegében most elnapolták, épp úgy, mint a júliusi csúcson. Vagy ahogy a Brexitet is halogatták évekig. "Amit nem lehet megoldani, arról ne döntsünk" elv érvényesült.

Elég egyedülálló jogalkotási bravúr, amit a németek összehoztak csütörtök estére, mert két ellentétes szellemiségű, de ugyanarra a kiindulópontra hivatkozó dokumentum készült, amelyek alapján kell majd írnia a Bizottságnak egy harmadikat is, mindkettő figyelembe vételével - és jövő szerdán a Parlament készül még egy negyedik szöveggel is, amiben a saját értelmezésüket fejtik majd ki. Rengeteg vita lesz még ebből.

De egyelőre minden vita elcsendesül, mert a Bizottság máris vállalta, hogy a Tanács iránymutatásának megfelelően addig semmit sem tesz, amíg az EU bírósága nem vizsgálja át az egész joganyagot. Márpedig a határozat szövege szerint a Bizottságnak kellene kezdeményeznie a mechanizmus elindítását, de erre így mostanában nem kerülhet sor. Bizottsági szakértők szerint 2024 - 2025-ben lehetne a legkorábban szankciós eljárás a mechanizmus alapján, talán.

A mechanizmust egyébként a tanácsi és bizottsági tisztségviselők a magyar-lengyel igényeknek megfelelve csütörtök óta már nem "jogállamisági" mechanizmusnak, hanem csak "feltételi" mechanizmusnak nevezik. Ez elég jól jelzi, hogy mi maradt belőle mostanra.

Szuverenitási kérdés

A halasztással azonban a fő kérdés, amit a cikk elején röviden bemutattunk, nem oldódik meg. Hogy meddig tartanak a tagállamok magánügyei, az általában is az Unió történetének állandó dilemmája, de hogy ez általános politikai berendezkedésekre is kiterjedjen, az különösen érzékeny ügy.

Valószínűleg igaza van a lengyel és a magyar miniszterelnököknek abban, hogy ezt csak az alapszerződés módosításával lehetne megnyugtatóan feloldani - az más kérdés, hogy amíg ők hatalmon vannak, addig egy ilyen irányú módosítást mindig meg fognak vétózni.

Az aktuális vita megoldásán az is világosan látszik, hogy a tagállamok vezetői a legerősebb szereplők az EU-ban. Akár két miniszterelnök is képes leállítani 25 másikat és a Parlamentet és a Bizottságot. Az EU-t tudatosan ilyenre alkották meg, éppen azért, hogy képes legyen fennmaradni olyan országok szövetségeként, amelyek között az EU megalapítása előtt néhány évtizedenként háború tört ki.

Ez a rendszer korlátja sokszor az érdemi cselekvésnek, de egyelőre ez a béke legbiztosabb garanciája. Ezért is rendkívül hamisak azok a szólamok, amelyek a Szovjetunióhoz és más elnyomó birodalmakhoz hasonlítják az EU-t. Éppen az így érvelő Orbán és Morawiecki mostani sikere bizonyítja, hogy a vitában használt példázataik megalapozatlanok voltak.

Az EU jövőjéről szóló vitáknak, és így a mostani konfliktusnak a veleje így foglalható össze: a béke érdekében el kell-e viselni egymás viszolyogtató magánügyeit is; vagy pedig hatékonyabbnak, összefogottabbnak kell lenni, mert különben az egységesebb riválisok (USA, Kína) minden tekintetben lenyomják az európaiakat. El kell-e nézni a rendszertagadó kísérleteket is (túlköltekezés, autokratikus törekvések), hogy a közösen megoldható ügyek közben haladhassanak; vagy a rendszertagadók az egész szövetség stabilitását aláaknázzák, és ezért be kell avatkozni egy határon túl. És hol van az a határ?

Mindkét irányt egyszerre erősítik bizonyos folyamatok, de ez a mechanizmusos történet most azt mutatta, hogy egy fontos csatát az óvatoskodó oldal nyert meg. Nem vette el a túloldal fegyverét, de elásatta vele.

Sok hasonló csata volt már, és van is folyamatban az EU-ban. Néha óriási lendületet vesz az integráció (euró, Schengen), néha megtorpan (jogállamisági mechanizmus jegelése most), néha pedig egyenesen szétesésre utaló fejlemények történnek (Brexit). És mindegyik fordulat új kérdéseket vet fel, ahol megint dönteni kell az egymásra utaltság mélyítése és az önállóság megőrzése között.

A mostani megoldást az az elv vezérelte, hogy Európa békéje szempontjából nem az egyes dilemmák feloldása a legfontosabb, hanem az, hogy a dilemmák közben előkerülő konfliktusok kezelhetők maradjanak, és senki se érezhesse megalázottnak magát. Még az se, aki a többség szerint ezt már nagyon megérdemelné.