Biankó csekket íratna a kormány a parlamenttel a veszélyhelyzetre

Magyarországon a koronavírus után mindenkit a kormány úgynevezett felhatalmazási törvénye érdekel leginkább, az ellenzék attól tart, hogy Orbán ezzel vezeti be a rendeleti kormányzást és diktatúrát épít, a Fidesz és médiája pedig az ellenzéket üti, amiért nem szavazták meg a törvény elfogadásához szükséges eltérést a házszabálytól, ezzel „veszélybe sodorva a magyarokat”. Ahogy az lenni szokott, most sincs teljesen igaza egyik oldalnak sem. Tény, hogy - ahogyan a járvány megfékezéséhez eddig megkövetelt intézkedések is bebizonyították - a meglévő magyar jogszabályi környezet nem megfelelő arra, hogy hatékonyan lehessen küzdeni a koronavírus-járvány ellen, mindenképp módosítani kell rajta, és tetszik vagy nem, a legbiztosabb forgatókönyv egy ismeretlen válság kezelésének eredményesebbé tételéhez a kormány vészhelyzeti jogköreinek szélesítése,

de nem korlátlanul.

Ehhez képest a kormány lényeges jogi korlátokat iktatna ki a tervezetével, és látszik az is, hogy a javaslatot azért most és azért ilyen formában nyújtották be, hogy javaslat sürgősségi tárgyalását nem támogató ellenzéki képviselőket a magyarság gyilkosainak állíthassák be.

A péntek este benyújtott törvénytervezetről először az terjedt el, hogy előre meg nem határozott időre meghosszabbítaná a koronavírus miatt kihirdetett veszélyhelyzetet. Ez nem igaz. Akik ezt állították, azokat valószínűleg az kavarhatta meg, hogy az alkotmány szerint a kormány veszélyhelyzetben hozott rendeletei alapesetben 15 napig maradnak hatályban. Ez azonban csak a veszélyhelyzetben hozott rendeletekre igaz, magára a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló rendeletre nem: a veszélyhelyzet a felhatalmazási törvény nélkül is addig tart, amíg a veszélyhelyzetet kiváltó válság el nem hárul.

Az, hogy mikor hárul el, már nehezebb kérdés, a veszélyhelyzetet kihirdető rendelet szerint ugyanis a kormány nem a járvány elhárítása érdekében hirdet veszélyhelyzetet, hanem „az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó humánjárvány következményeinek elhárítása” érdekében. Ebben egyébként nincs semmi ördögi, ez egybevág az alkotmány szóhasználatával is. Ennek értelmezése viszont vitákra adhat alapot, a járvány egészségügyi, gazdasági és társadalmi következményei ugyanis egészen biztosan évekig velünk maradnak majd, de ezek nem feltétlenül indokolják önmagukban a veszélyhelyzet fenntartását, ha a maga a járvány már elült.

Ehhez képest még Orbán Balázs, a Miniszterelnökség államtitkára is azt írta az  Indexen, hogy a felhatalmazási törvény elfogadása nélkül csak 15 napig tartana a veszélyhelyzet, ami lehet tévedés, de tudatos hazugság is. A kormány és a Fidesz bizonyos megnyilvánulásaiból úgy tűnik, igyekeznek összemosni a veszélyhelyzet hosszát a veszélyhelyzetben hozott rendeletek hatályával, ezzel is erősítve a látszatot, hogy a jelenlegi jogszabályi környezet menthetetlenül elégtelen a jelenlegi kihívások megoldásához, ezért is van szükség a felhatalmazási törvényre.

Valójában a felhatalmazási törvény két legfontosabb újítása, hogy

1. felhatalmazza a kormányt, hogy kiterjessze az összes, veszélyhelyzetben hozott rendeletének hatályát akár a veszélyhelyzet teljes időtartamára, és
2. felmentené a kormányt a katasztrófavédelmi törvény bizonyos előírásai alól, egészen pontosan az alól, ami meghatározza, hogy veszélyhelyzetben csak bizonyos tárgykörökben hozhat a törvények alkalmazását felfüggesztő rendeleteket, ami ezeken kívül áll, abban nem. A felhatalmazási törvény elfogadásával a kormány lényegében bármilyen tárgykörben alkothatna olyan rendeleteket, amikkel törvények alkalmazását függesztheti fel, ehhez csak azt kell megindokolnia, hogy valamilyen módon kapcsolódik a rendelete a járványhoz vagy annak következményéhez.

Az első pontban leírt újításra a kormány szerint azért van szükség, mert enélkül néhány nap múlva automatikusan hatályát vesztenék a veszélyhelyzetben hozott rendeleteik, köztük azok, amik a határzárról vagy az iskolák bezárásáról szóltak. Ebben igazuk van. A veszélyhelyzetben hozott rendeletek azért csak 15 napig hatályosak, mert ezek törvények alkalmazását függeszthetik föl, törvényben meghatározott jogokat korlátozhatnak, ez pedig súlyos dolog. A 15 napos szabály az alkotmányban fontos biztosíték arra, hogy a kormány ne élhessen vissza ezekkel a rendeletekkel.

Arra viszont az alkotmány is felkészült, hogy bizonyos rendeleteket 15 napnál tovább is hatályban kell tartani, ezért így fogalmaz:

„A Kormány (veszélyhelyzetben hozott) rendelete tizenöt napig marad hatályban, kivéve, ha a Kormány - az Országgyűlés felhatalmazása alapján - a rendelet hatályát meghosszabbítja.”

A kormány és a Fidesz erre mondja azt, hogy tessék, a felhatalmazási törvényben kérjük az Országgyűlés felhatalmazását arra, hogy az összes vészhelyzeti rendeletünk hatályát meghosszabbíthassuk. Ezzel azonban a kormány figyelmen kívül hagyja, hogy ennek a passzusnak az a lényege az alkotmányban, hogy veszélyhelyzet idejére eseti kontrollt biztosítson a parlamentnek a kormány fölött. Ideális esetben ez úgy nézne ki, hogy a kormánynak egyenként kellene felhatalmazást kérnie a parlamenttől a legfontosabb különleges rendeletei hatályának meghosszabbításához. A 444 által megkérdezett alkotmányjogászok többsége szerint az alkotmányból az is következik, hogy a kormány csak már létező rendeletek hatályának meghosszabbítására kérhet felhatalmazást az Országgyűléstől, ehhez képest a kormány a felhatalmazási törvénnyel lényegében biankó csekket íratna, hiszen a még meg nem alkotott veszélyhelyzeti rendeleteinek hatályát is meghosszabbíttatná.

Ha nem jogilag, hanem politikailag nézzük a dolgot, akkor a kormánynak abban kétségtelenül igaza van, hogy ilyen felhatalmazással sokkal egyszerűbb lenne kormányozni, hiszen a Fidesz-KDNP kétharmados parlamenti többségével a vészhelyzeti rendeletek hatályának meghosszabbítása csak formaság. Ráadásul az is elképzelhető, hogy a járványhelyzet miatt a parlamentnek kockázatos lesz összeülnie a jövőben. Ezt a rizikót azonban a házszabály módosításával és az online ülésezés szabályainak lefektetésével ki tudnák küszöbölni, ha legalább a demokratikus parlamenti kontroll látszata fontos lenne. Már maga a felhatalmazási törvény is megmutatja, hogy ez nem lehetetlen, pont ez a törvény írja elő, hogy az Alkotmánybíróság online is ülésezhet.

Ezen felül a Fidesz és médiabirodalma hiába harsogja tele most azzal az országot, hogy az ellenzék a magyarok életére tört, hogy nem támogatta a házszabálytól való eltérést (ez négyötödös parlamenti többséget igényel, tehát nem elég hozzá a Fidesz és a KDNP) a felhatalmazási törvény sürgősségi tárgyalásához, valójában a kormány volt az, aki nem készítette elő megfelelően a veszélyhelyzet kihirdetését. Hiszen az alkotmányban lévő 15 napos hatályvesztés a kormány számára sem újdonság,Gulyás Gergely Miniszterelnökséget vezető miniszter például az alkotmány egyik fő szövegezője volt. Ha tehát a kormánynak valóban fontos lett volna, hogy a határzárról vagy az iskolák bezárásáról szóló rendeletei ne veszítsék hatályukat a kihirdetésük után 15 nappal, akkor már a rendeletek kihirdetése után benyújthatta volna a felhatalmazási törvényt, vagy valami ahhoz hasonló javaslatot. Ebben az esetben nem kellett volna eltérni ehhez a házszabálytól, és fideszes többség egyedül is vígan megszavazhatta volna a felhatalmazást megadó határozatokat, nem lett volna ehhez szükségük egyetlen ellenzéki szavazatra sem.

A törvényjavaslat pontosan ezért ilyen, amilyen: a kormánynak nem állt érdekében, hogy az ellenzék megszavazza ezt, hiszen így lehet mutogatni rájuk, mint a magyarság elveszejtőire. Ha a kormányzati túlhatalomról szóló rendelkezések (a parlamenti kontroll kiiktatása) nem vették volna el eléggé az ellenzékiek kedvét, beletették a büntető törvénykönyv módosítását is a felhatalmazási törvénybe. Ez az, ami a rémhírterjesztőket rendelné súlyosan büntetni, és azokat is rémhírterjesztőnek minősíti, akik való tényt olyan módon elferdítve terjesztenek, hogy az alkalmas emberek nagyobb csoportjában nyugtalanság keltésére. Ez, ilyen lazán megfogalmazva, és társulva a fideszes média meg a kormányoldal politikusainak független sajtó ellen intézett közelmúltbéli kirohanásaival, mindenkit a felhatalmazási törvény ellen hangol, aki egy kicsit is ismeri a Fidesz médiapolitikáját és törődik a szabad sajtóval. 

A felhatalmazási törvény másik fontos eleme, hogy a veszélyhelyzetben hozott rendeletek tárgyköreit tekintve is felszabadítja a kormányt minden kötöttség alól, engedélyezi, hogy bármilyen törvény alkalmazásának felfüggesztéséről rendeletet alkothasson, az alkotmányt leszámítva.

Az alkotmány így rendelkezik:

„A Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek az elhárítása érdekében veszélyhelyzetet hirdet ki, és sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be.”

Ez a sarkalatos (azaz kétharmados) törvény, ami meghatározza, milyen rendkívüli intézkedéseket vezethet be a kormány a veszélyhelyzetben, a katasztrófavédelmi törvény. Ennek 47., 48. és 49. paragrafusai pontosan felsorolják, milyen rendeleteket alkothat a kormány a veszélyhelyzetben. A gond csak az, hogy ez a törvény nem jó. A veszélyhelyzetre vonatkozó rendelkezései nem járvány, hanem elsősorban árvíz elleni védekezésre készültek, és az már most, a veszélyhelyzet kihirdetése óta is látszik, hogy a kormány nem tud eredményesen fellépni a járvány ellen, ha a katasztrófavédelmi törvényben meghatározott jogosítványain belül marad: már eddig is születtek olyan vészhelyzeti rendeletek, amik megalkotására a katasztrófavédelmi törvény nem adott volna módot. Ilyenek voltak például az üzletek nyitvatartását vagy a bírósági ítélkezési szünetet szabályozó rendeletek. A kormány ezekkel a rendeletekkel lényegében szembe ment a katasztrófavédelmi törvénnyel, és ezzel együtt az alkotmánnyal is, de amikor emberek életéről van szó, ez talán nem is olyan nagy baj. Emiatt talán nem kell attól sem rettegni, ha esetleg az alkotmányban meghatározott 15 napos rendkívüli rendeleti hatályt nem sikerülne péntekig meghosszabbítani, és lejárna, hiába lenne alkotmányellenes a tiltás hatályban tartása, a diszkók valószínűleg így sem nyitnának ki.

De kétségtelen, hogy ezt a helyzetet orvosolni kell. A kormány megoldási javaslata azonban a felhatalmazási törvénnyel az, hogy ha már úgyis olyan nehéz meghatározni, hogy az új helyzetben milyen intézkedésekre lehet szükség, akkor mondjuk azt, hogy tulajdonképpen bármilyen intézkedést meghozhatunk. Igaz, van azért némi megkötés, mégpedig annyi, hogy a kormány intézkedéseinek szükségeseknek és arányosaknak kell lenniük, valamint - ahogy a felhatalmazási törvény fogalmaz - a humánjárvány megelőzésére, kezelésére, felszámolására, továbbá káros hatásainak megelőzésére, illetve elhárítására kell irányulniuk.

Ez nagyon tág spektrum. Ide tartozhat például a járvány után várhatóan bekövetkező gazdasági válság elleni harc is, hiszen az is a járvány káros hatásának elhárítása.

A kormány és a Fidesz szerint ezzel nincsen semmi baj, hiszen az alkotmány csak annyit ír elő, hogy veszélyhelyzetben a kormány „sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be”, és eddig a katasztrófavédelmi törvény volt ez a sarkalatos törvény, ezután pedig majd a felhatalmazási törvény ÉS a katasztrófavédelmi törvény lesz az. A helyzet azonban itt is az, ami az első pontnál: az alkotmány azért írja elő, hogy sarkalatos törvénynek kell meghatároznia a veszélyhelyzetben meghozható kormányrendeletek körét, mert ezzel biztosítja a parlamenti ellenőrzést a kormány veszélyhelyzeti munkája fölött. Logikailag igaza van a kormánynak abban, hogy a parlament azzal is meghatározza a veszélyhelyzetben hozható rendeletek körét, ha azt mondja, hogy bármilyen tárgykörben hozhat a kormány rendelet a veszélyhelyzetben, viszont ez azt is jelenti, hogy az Országgyűlés lemond a veszélyhelyzetben hozható rendeletek körének meghatározásáról a kormány javára, 

vagyis a rendeletek hatályának potenciális korlátozása mellett a tartalmukra vonatkozó minimális kontrollt is elveszti.

Politikai értelemben itt is érthető a kormány okoskodása: ha kétharmados többséggel egyébként is bármit át tud erőszakolni a parlamenten, akkor minek törje most a fejét azon, hogy a jövőben milyen témakörökben kellhet majd rendeleteket alkotnia, csak azért, hogy most törvénybe írhassa ezeket a témaköröket, ezzel adózva a joguralomnak? Az is tény, hogy a világ egyik állama sem nézett szembe emberemlékezet óta ilyen vírussal egy ennyire globalizált világban, ezért senki nem tudja, milyen intézkedések válhatnak szükségessé a járvány leküzdése érdekében. Ilyen helyzetben valóban javíthatja a kormány védekezési intézkedéseit, ha nagyobb mozgástere van. Viszont az is tény, hogy amit a magyar kormány a felhatalmazási törvénnyel tesz, arra egyelőre nem igazán van példa máshol modern, demokratikus jogállamokban. De persze a jövőben még lehet: Norvégiéban is javasolt hasonlót a kormány, de abban legalább van beépített határidő: 2020. december 31.

Akkor a kormányt semmi nem ellenőrizné a veszélyhelyzetben?

De igen. Az alkotmány is kimondja, hogy az Alkotmánybíróság működése rendkívüli jogrendben, azaz a veszélyhelyzetben sem korlátozható, és erről intézkedik a felhatalmazási törvény is. Az Alkotmánybíróság folyamatosan ülésezik, és vizsgálja a kormány vészhelyzeti rendeleteit abból a szempontból, hogy szükségesek és arányosak-e, valamint hogy tényleg a járvány megelőzésére, kezelésére, felszámolására, továbbá káros hatásainak megelőzésére, illetve elhárítására irányulnak-e. Az Alkotmánybírósághoz ráadásul akár ellenzéki képviselők (minimum 50 képviselő) is fordulhatnak, ha gondjuk van valamelyik rendelettel, nagy kérdés, mire lesz elég ez a biztosíték, ahogyan nagy kérdés az is, lesz-e gondja az Alkotmánybíróságnak magával a felhatalmazási törvénnyel.

A felhatalmazási törvény ezen kívül előírja azt is, hogy az Országgyűlés még a veszélyhelyzet megszűnése előtt is visszavonhatja a kormány veszélyhelyzeti rendeletei hatályának meghosszabbítására adott felhatalmazást, de erre kevés esély van, hiszen a Fidesz-KDNP továbbra is kétharmados többségben van a parlamentben, a képviselőiknek pedig nem szokása a kormány ellen szavazni.

A felhatalmazási törvény ezen kívül előírja, hogy a kormánynak folyamatosan tájékoztatnia kell a parlamentet a helyzetről, ha a parlament nem ülésezik, akkor pedig a házelnököt és a frakcióvezetőket.

Mikor a magyar ellenzék azt mondja, hogy a felhatalmazási törvény rendeleti kormányzást és teljhatalmat adna Orbánnak, nincs teljesen igazuk, hiszen a rendeleti kormányzás már a veszélyhelyzet kihirdetésével elkezdődött, a teljhatalmat pedig nem ez a törvény adná, ugyanis az a fegyelmezett kétharmados parlamenti többséggel lényegében eddig is megvolt. 

A fő probléma tehát most sem a felhatalmazási törvénnyel van, hanem azzal, hogy eleve nagyon rossz állapotban vagy a magyar jogállam.

Ha valóban független lenne az Alkotmánybíróság és/vagy nem a kormány és személyesen Orbán Viktor mozgatná a Fidesz és a KDNP mind a 133 képviselőjét a parlamentben, akkor akár a felhatalmazási törvényben lefektetett jogi keretek között is valódi kontrollt gyakorolhatna a kormány veszélyhelyzeti ténykedése fölött a parlament és az Alkotmánybíróság is, de főleg az utóbbi. Az elkövetkező hónapokban kiderül majd, mennyire nő fel az Alkotmánybíróság a feladathoz, mert hiába pakolták tele a testületet fideszesekkel és a Fidesz által lekötelezett jogászokkal, azért más dolog békeidőben a kormánynak kedvező döntéseket hozni, mint közreműködni egy alkotmányellenesen elnyújtott rendeleti kormányzás fenntartásában.